摘要：目前，我国司法实践中，人防车位权属纠纷、合同纠纷矛盾突出，亟待解决。本文试从我国人防车位的所有权归属、用益物权归属以及所涉合同效力问题三个方面进行分析研究。拟通过实证考察的方式，对样本案例进行收集、对比、分析，总结归纳出我国人防车位权属问题司法现状背后的原因，以期为我国司法实践中人防车位权属问题争议的解决提供前瞻性的指引。
人民防空是我国国防建设的重要组成部分，是现代城市建设的重要内容。人民防空的作用不仅仅发挥在战时，而且在平时的日常生活中也得到充分的体现。人民防空的设施、设备，如工程、通信警报网络等，除保密部位外，都可以开发利用，为国家经济建设、城市建设、群众生产生活服务。人民防空专业队伍平时坚持岗位练兵，在发生自然灾害、人为灾害、工业事故时，可以投入抢险抢修，抗灾救护，为减轻灾害损失发挥着重要作用。
在我国人防系统内，通常把结合民用建筑修建防空地下室简称为“结建”。其中，“民用建筑”，是区别于“军事建筑”和工业生产性建筑而言，指住宅、旅馆、招待所、商店、学校教学楼和办公、科研、医疗用房等。“结建”人防工程好处在于，在战争时期，“结建”防空地下室（人防工程），可以提高城市防空抗毁能力，有效保存战争潜力。遇到敌方空袭时，楼上人员和附近居民出入方便，可以就地就近疏散。对航弹的直接命中和早期核辐射、核沉降有较好的防护效果，可以大大地减少人员的伤亡损失。此外，从建筑物本身安全上来说，修建防空地下室可以增强楼房稳定性，提高地面建筑物的防灾抗毁能力，能有效地减轻地震所造成的危害。同时，“结建”也可以增加楼房的使用面积，节省土地，在确保战备效益的同时，充分发挥社会效益和经济效益。
1997年1月1日，我国《中华人民共和国人民防空法》正式施行，并于2009年8月进行了修正。《人民防空法》的颁布实施标志着我国人民防空事业走向法制化，是人民防空事业发展史上的里程碑。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。根据本法规定，在我国城市规划区内和规划区外的开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区内的所有新建民用建筑，必须按照国家规定修建防空地下室。
一、我国人防车位纠纷呈爆发性增长
改革开放后，我国经济多年来持续高速发展，城市新建民用建筑及配建人防工程如雨后春笋般涌现，全国各地纷纷出台开发利用人防工程项目的优惠政策，并开展实施对于人防工程的各种投资建设。在房地产开发过程中，开发商一般均会依法建设平战结合的防空地下室。此类防空地下室，在平时大多都被用作规划停车位。近年，关于“人防车位”的产权、使用、收益、管理等方面存在的诸多问题涌现，法律纠纷数量呈现迅速递增的态势，从2010年全国法院仅作出3份裁判文书，到2019年已增长为1103份。（如下图所示）
目前，我国法律关于人防车位的权属及买卖等问题的争议并无明确的法律规定，各地区的裁判观点不一。本文通过比较分析我国各地区法院作出类案的生效判决，对“人防车位”相关几个问题进行裁判观点分析，结合当前人防部门的实际情况及各地的地方法规、规章、条例、文件等，提出我们的观点及建议。
二、我国人防车位归属的立法现状（一）国家立法层面
在国家立法层面上，也即是由全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会制定和颁布的法律中，并没有法律条文明确人防车位的产权归属。
（二）地方立法层面
1、部分地区的地方性法规明确认定人防车位的所有权属于国家
《济南市城市地下空间开发利用管理办法》第三十七条规定：“经依法批准结建的人防工程，所有权属于国家。未经批准，任何单位和个人不得擅自转让、租赁。”
2、部分地区的地方性法规明确认定人防车位所有权归属于投资、建设单位
《湖南省人民防空工程产权管理办法》第四条规定：“人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用。”
《广州市人民防空管理规定》第二十五条规定：“人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则”。
三、我国人防车位产权归属相关司法裁判观点总结
笔者以“人防车位”、“权属”、“合同效力”等作为关键词，在中国裁判文书网中检索、梳理出2019年-2020年全国各地的生效判决，共438份，以此作为分析研究的样本案件。
（一）所有权归属问题
目前，国家立法层面对人防车位产权归属未作出明确约定，导致司法实务中对于地下人防车位所有权归属于国家还是归属于开发商或业主的认识存在分歧，主要包括以下三种观点：
第一种司法裁判观点认定，人防车位归国家所有。主要依据是人民防空工程系国防建设的一部分，人防车位系国防资产，根据物权法第五十二条的规定属于国家所有。如（2017）粤20民终1687号、（2018）粤民申9684号中山市蓝波湾小区业主委员会、中山市华策置地有限公司车位纠纷民事判决书、（2019）粤18民终399号豪逸花园业主委员会、清远市豪达房地产开发有限公司业主共有权纠纷民事判决书。在最高院（2013）民申字第1997号民事裁定书中，明确表示，根据《中华人民共和国人民防空法》以及国家关于人防工程的有关规定，讼争项目的地下停车场属于人民防空工程的一部分，产权归国家所有，客观上不能分割。
第二种司法裁判观点认定，人防车位归开发商（投资者）所有。主要依据是人防地下室是开发商取得建设用地使用权后依法建设的，根据物权法第一百四十二条的规定，所有权应归于建设用地使用权人。小区人防车位不是国家直接投资或者以划拨土地方式建造而成的，其不属于国防资产，国家不享有所有权。人防工程由开发商自筹资金投资建造。其次，人防地下车库并未纳入小区的公摊面积，亦不属于占小区业主的共有道路、场地增设的停车场，在人防车位未占用业主共有道路或者其他场所并不纳入小区公摊面积的情况下，其投资者对其享有占用、使用、收益的用益物权，所以人防车位归投资者开发商所有。如（2018）冀10民终5432号——张博雅、大厂华夏幸福基业房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷民事判决书、（2020）豫0184民初1000号——河南冠融置业投资有限公司租赁合同纠纷民事判决书。
第三种司法裁判观点认定，人防车位应归业主所有。主要从小区人防车位不是国家直接投资或者以划拨土地方式建造而成的，其不属于国防资产，国家不享有所有权角度论证。虽然开发商投资建造了小区人防车位，但是随着地面房屋产权的不断变化，真正投资者也相应发生了变化，变成了小区业主。根据《商品住宅价格管理暂行办法》第五条的规定,小区人防车位作为配套公共设施，其建造成本已经计入商品房售卖价格当中，当商品房出售至业主手中，其建造成本也相应分摊给了业主。人防工程造价已计入整个建设工程总造价，即人防工程的建造成本已分摊至商品房购房款中，全体业主承担了人防工程的建造成本，就成为人防工程的实际投资人，所以人防车位应当归业主所有。
此外，还有部分司法判决对人防车位的所有权权属问题予以回避，仅认定投资者对人防车位享有使用权、收益权。主要依据是我国法律并没有明确规定人防车位所有权权属问题，但根据防空法第五条的规定，投资者可以对人防车位使用、收益。如（2020）赣01民终1454号彭子青、南昌正润置业有限公司车位纠纷民事判决书、（2019）浙1124民初1364号、（2019）浙11民终1238号汤柳明与松阳县中梁华董置业有限公司房屋买卖合同纠纷民事判决书。
（二）用益物权归属问题
根据《中华人民共和国防空法》第五条第二款的规定，由投资者使用，收益由投资者享有。人防车位投资者依法享有收益使用权，但是对于“投资者”的认定，法律却没有详细规定。在司法实践，存在以下两种不同的裁判观点：
第一种司法裁判观点认定，开发商为人防车位投资者，享有人防车位的使用权、收益权。人防工程由开发商自筹资金投资建造，人防地下车位并未纳入小区的公摊面积，亦不属于占小区业主的共有道路、场地增设的停车场，故人防地下车库不属于《民法典》二百七十三条和二百七十四条规定的业主共有部分，在该车库工程未占用业主共有道路或者其他场所并不纳入小区公摊面积的情况下。其次，根据《城市房地产开发经营管理条例》的规定可知，商品房的销售价格受市场的影响，并且可以由当事人通过协商确定，其与住宅小区开发成本并没有直接关联。所以开发商为人防车位的实际投资人，享有占用、使用、收益的权利。
第二种司法裁判观点认定，全体业主为人防车位投资者，享有人防车位的使用权、收益权。根据建设部关于印发《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》住宅小区人防车位计入公用建筑面积，不予以分摊。但是，该人防车位的建筑成本随着商品房的销售已由小区业主分摊了，而且商品房的销售价格受住宅小区开发成本的影响，二者之间存在对应关系，而住宅小区人防车位的构筑费用算入小区的开发成本，人防工程的建设成本随着商品房的销售、业主购房的完成，实际已转化全体业主承担，小区业主已为小区人防工程实际的投资者，人防工程车位租赁收益应当归全体业主所有。如（2020）苏02民终554号——无锡市金马国际花园业主委员会、无锡市益多投资发展集团有限公司与无锡金马物业管理有限公司物业服务合同纠纷民事判决书。该判决书认为，人防车位的建设成本已由开发商分摊至地上商品房的销售价格中，人防车位的建设成本随着业主购房行为的完成已经转化为业主承担的，业主才是实际的投资者，依据防空法第五条的规定，人防车位的使用权、收益权由全体业主共同享有。
（三）物权合同效力问题
通过对类案生效判决进行检索、梳理，笔者发现，涉及人防车位的合同纠纷中，因合同实质性内容不同，合同效力的裁判存在差异。
第一种合同类型：所有权转让。实践中，部分开发商认为系自己投资建设的人防车位，所有权应属于自己，遂与他人签订人防车位买卖合同，转让人防车位所有权。此类合同在没有地方性行政法规或政府规章明确规定人防车位产权归属的地区，法院均判决系无效合同，产生《合同法》第五十八条合同无效的法律后果。如（2017）鲁01民终8946号济南市中级人民法院张良等与周岩买卖合同纠纷一案的裁判观点：本院认为，本案争议焦点是张良、周岩、泽源公司签订的案涉车位买卖合同是否有效。根据查明事实，案涉车位系人防设施，人防设施不得进行买卖，张良对案涉车位仅享有使用权，无权对案涉车位出售所有权。一审判决认定该买卖合同无效并无不当。另如（2019）鄂05民终726号宜昌市中级人民法院梅子垭市场建设开发有限公司、袁军买卖合同纠纷一案，裁判观点：双方签订的停车位合同实质是关于停车位买卖的约定，应定性为停车位买卖合同。本案中,涉案车位已被证实为人防车位。根据《中华人民共和国人民防空法》规定,人民防空是国防的组成部分。国防资产属于国家所有。一审法院认定双方签订的停车位合同为无效合同具有事实和法律依据，本院予以确认。如（2019）川0903民初1762号北兴集团有限公司、张灵梅房屋买卖合同纠纷民事判决书、（2020）皖0802民初107号尹峰与安徽景泰置业（集团）有限公司车位纠纷民事判决书。此类合同在司法裁判中，已经形成较为统一的观点——在人防车位权属尚不明确的情形下，禁止转让人防车位的所有权，所签订的合同属于无效合同。
在广州、上海、重庆等地，关于人防车位产权出台了地方性行政法规或政府规章，可以对人防车位进行产权登记，因此在这些地区是允许人防车位买卖的。以重庆地区为例，重庆市住房和城乡建设委员会于2020年4月29日发布《关于进一步加强和规范商品房配套车位销售有关事宜的通知》“商品房配套车位（含人防车位）在取得商品房预售许可或依法进行首次登记后，可按照规定进行租赁和销售”，并要求“住房城乡建设部门办理人防车位预售许可时，应在预售许可证上注明：“该车位属（含）人防车位，可对购房业主销售，人防车位平时作为停车位，由投资者或使用者按照有关规定进行维护、管理和使用，战时由人民防空主管部门统一安排使用。”如（2019）沪0113民初1234号上海宝山区人民法院宋庆娟与徐玉城买卖合同纠纷一案，裁判观点：本院认为，宋庆娟与徐玉城就系争车位签订的《车位转让协议》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。（2014）双流民初字第4486号双流县人民法院 徐辉与成都森宇实业集团有限公司买卖合同纠纷一案，裁判观点：《中华人民共和国人民防空法》未明确规定人防工程设施的使用权禁止买卖。《四川省﹤中华人民共和国人民防空法﹥实施办法》第三十二条“鼓励单位或个人平时开发利用人民防空工程。开发利用人民防空工程，享受国家规定的税、费减免优惠政策。开发利用不得影响工程安全降低防护等级，并有平战转换措施”。可见，地方性法规亦未规定作为人民防空工程的车位使用权禁止买卖。综上，本院认为法律和行政法规未禁止作为人民防空工程的车位使用权的买卖，故原、被告之间签订的《房屋买卖合同》合法、有效。
第二种合同类型：人防车位使用权租赁合同。实践中，部分开发商认为依据防空法第五条的规定，自身享有人防车位使用权、收益权，通过处分自己的使用权获得收益，与他人签订使用权转让合同或车位长期租赁合同。对于此类合同，司法裁判中对于租赁期限超过二十年的部分认定为无效。如（2018）闽0902民初4081号、（2019）闽09民终499号福建盛辉房地产开发有限公司、王功浚合同纠纷民事判决书。第二种观点认为，长期租赁属于变相转让人防车位所有权，合同无效。如（2018）赣0722民初734号郭军英与信丰富华房地产开发有限公司买卖合同纠纷民事判决书、（2019）皖1202民初252号张小玲与阜阳市银河置业有限公司租赁合同纠纷民事判决书。
上述司法裁判观点不同的原因在于，虽然防空法对投资者享有人防车位使用权、收益权进行了明确规定，但是，对于法律人防车位的使用权期限没有予以规定，部分地市制定的有关人民防空管理的办法又对投资者的使用期限、使用条件进行了不同的限制或明确禁止通过使用权转让、长期租赁等形式变相买卖人防车位。如《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》第一条明确规定：“依法结合民用建筑修建的防空地下室是国家强制要求配套建设的人防工程，属于国防工程和社会公益设施，任何单位和个人不得买卖或者以长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室。在目前国家对防空地下室产权尚未明确的情况下，防空地下室平时使用只允许短期租赁，每次租赁合同期不得超过5年。”
四、司法裁判分析及笔者观点[A1]
就对样本案件的归纳分析，可以发现，探寻人防车位权属问题衍生和司法裁判观点不同的原因，实际是在国家立法层面上，我国对人防车位产权归属并未作出明确规定。而在地方立法层面上，各地区的观点不一，在部分地区已经通过地方性法规等对人防车位产权予以明确，进而导致同案异判等争议问题，并且，在司法实践中对现有法律依据的理解和适用也存在不同。
（一）关于我国人防车位的所有权归属
笔者认为，人防车位应归属于国家所有。首先，人防工程属于国防资产，所有权应属于国家。《中华人民共和国防空法》中明确规定了人民防空是国防的组成部分，住宅小区人防车位是根据人防工程“平战结合”原则依法建设而成，意味着人民防空工程的建设与国防安全密切相关，相对应的，人民防空资产也应属于国防资产的重要组成部分。根据《国防法》第三十七条的规定及《民法典》第二百五十四条规定：国防资产属于国家所有。人防车位的所有权应归属于国家。其次，人民防空工程的建设是法律规定的强制性义务。《人民防空法》第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”由此可见，人防地下室是国家法律强制性的规定，民用住宅必须修建的配套设施，其战时功能、建设规模、建设程序、质量标准等均有法律法规的规定。并且，根据《人民防空工程建设管理规定》的有关条文，新建设的民用建筑必须建设防空地下室，不宜建设的，开发建设单位还需缴纳易地建设费，易地建设费纳入国库，由国家人防主管部门另行建设。同时对未依法履行建设人防地下室或缴纳易地建设费义务的项目，部分地区还规定了不核对建设工程规划许可证等强制措施。对此可以理解为人防工程建设是国家以修建人防工程或缴纳易地建设费的形式对开发建设单位规定的的强制性义务，从人防工程这一性质上分析，其所有权当属于国家。再次，对于人防工程，国家政策减少了建设成本。对于结建式人防工程，其建设成本有国家政策的支持，减少了土地出让金与相关税费，对此，部分学者认为可以视为国家的间接出资，从而否定国家没有出资而获得人防工程所有权的意见。最后，人防工程建设以战时使用效能为其主要建设目的，决定了其所有权只能归属于国家。《人民防空法》中明确规定，建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。人防工程建设的最主要目的，是在战时发挥保卫国家、保障人民群众生命安全的作用，这也是区分人防工程与其他民用工程的根本。从保障人防工程防空效能充分发挥的角度来看，只有国家对人防工程享有所有权才能在战时最大程度的发挥人防工程的战时保障功能。因此，人防工程的战时功能性目的决定其所有权归国家所有才能最大的发挥根本性功能。
在对人防车位全国尚未统一明确产权归属的情形下，司法实践中确认产权归属，还应结合地方性法规、政府规章等综合考量。我国大部分地区目前并没有出台关于人防工程产权的地方性行政法规或政府规章，属于法律规范空白地区，无法进行人防工程的产权登记，该地区的人防车位产权应归属于国家为宜，才更有利于社会公共利益。但在少数地区已出台了相关地方性行政法规或政府规章，如上海于2003年4月1日实施的《上海市民防工程建设和使用管理办法》第二十条规定：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。”；广州于2014年2月1日实施的《广州市人民防空管理规定》第二十五条规定：“人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记。房地产登记部门应当根据建设工程规划报建和验收文件及其附图，在登记簿和附记栏注明人民防空工程。”；重庆于2010年12月23日实施的《重庆市国土房管局关于人防工程权属登记有关问题的通知》规定：“办理完人防工程项目土地房屋权属初始登记后，已购人防工程业主可依据原民防办核发的《人防工程所有权证》申请土地房屋权属转移变更登记，未取得《人防工程所有权证》的业主，可依据人防工程购买合同申请土地房屋权属转移变更登记。”因此，在已有地方性立法的地区，人防车位完全可以实现产权登记，权利人可依登记取得人防车位的产权证明。
（二）关于我国人防车位的用益物权归属
对于我国人防车位的用益物权归属的判断，离不开对谁是“投资者”的认定。法院在判断人防工程“投资者”身份时，往往从人防工程是否占有业主共有部分、是否纳入小区公摊面积、人防工程的建设成本是否已纳入小区开发成本和房屋售价、是否对相关事项已在合同中存在明确约定、是否已取得平时使用权证等诸多因素进行考虑，不同法院对上述问题的举证责任分配上也存在不同。因此，在未施行人防工程产权登记地区，人防车位的投资者身份仍然需要当地法院根据具体情形做出认定。在案件审理过程中，确认“投资者”时，应着重查明对人防工程建设实际投入的事实。若开发商能够举证证明人防车位面积在建设时未计入商品房公摊面积、人防车位建设成本未计入商品房成本之中的事实，则开发商享有人防车位的使用权、收益权；反之，则人防车位的使用权、收益权由业主享有。
不论是开发商还是业主享有，二者均系法律规定的投资者，人防车位的使用权、收益权由投资者享有在法律理论上和司法实践中均不存在争议，只是投资人的认定需要有进一步明确的规定。笔者根据目前法律规定及人防系统管理便利等因素，倾向于“投资人”应当是开发商。根据《民法典》第二百七十五条规定，建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。而我国现阶段法律规定人防地下室不计入公摊面积，如《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第9条规定“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”。开发商作为建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。另外，有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。从维护管理的角度上讲，开发商作为法人组织，经营性企业，更有利于后期人防工程的维护管理。但目前法律法规并不完善，管理制度尚存在一些问题，导致开发商及业主对此争议不断。
（三）关于我国人防车位合同的效力问题
笔者认为，认定合同是否有效的法律依据，是我国《合同法》第五十二条的规定。而根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条规定：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。故即便基于地方性法规存在立法差异，也不对抗合同法第五十二条关于合同无效的规定，转让人防车位使用权的合同应属有效合同。以江西省为例，（2020）赣01民终1454号民事判决书最终认定转让人防车位使用权的合同系有效合同。
以江西省为例，2012年江西省内人民防空办公室就发布了《江西省人民防空办公室关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》规定在江西省内人防车位可以签订租赁期不超过5年的短期租赁合同，同时不允许买卖或者变相买卖人防车位。又根据《关于推行人民防空工程平时使用许可制度的通知》规定“由省人防办统一印制，各地人防部门核发，有效期5年”，即平时使用证的权利人权利期间也是5年，对于权利人可能出现签订超过平时使用证有效年限租赁合同的效力，笔者认为可以参照《民法典》合同编的相关规定进行认定，超过年限的合同不宜直接认定为无效，而要根据权利人后续是否继续取得平时使用证来确定。此外，江西省人民法院是认可人防车位使用权转让协议效力的，即江西省人防车位的使用权可以转让。以南昌市中级人民法院（2019）赣01民终2172号民事判决为例。江胜男与国贸公司签订《南昌市商品房买卖合同》一份，江胜男向国贸公司购买商品房一套。同日双方签订《“国贸天悦”车位（使用权）转让合同》一份，约定国贸公司将位于地下室-1层的XXX车位使用权转让给江胜男，江胜男清楚该车位位于人防区域。南昌市中级人民法院认为，江胜男在签订时即清楚知晓车位为人防车位，使用该车位应遵守人防工程的相关规定，涉案车位虽为人防车位，但并不影响其日常使用，涉案合同并未违反法律、法规的强制性规定，合同有效。
五、结语
目前，司法实践中的人防车位权属纠纷、合同纠纷同案异判的现象严重，人防车位权属问题亟需解决。归根结底，司法实践中争议的产生还是因为国家立法层面对于人防结建工程权属问题及管理等问题没有明确的规定。一味地回避人防车位权属问题，只会使相关纠纷越来越多，使人防工程无法发挥其原有的作用。只有正本清源，从国家立法层面明确人防车位产权归属，有系统的权责明晰管理方案，避免开发商获取收益后不利民、不管理、不维护的情况发生，才能定纷止争彻底解决相关纠纷，立足我国国情和社会发展现状，更好地发挥人防工程的平时与战时的双重效能，为维护国家的长治久安、提高社会治理法治化水平提供良好的法律保障，为实现建设社会主义法治国家的总目标添砖加瓦。